45.

ODLUKU

o obustavi od primjene općeg akta
predstavničkog tijela

I. Obustavlja se od primjene Odluka o izmjeni i dopuni Odluke o stipendiranju učenika i studenata koju je dana 30. srpnja 2021. godine usvojilo Općinsko vijeće Općine Punat na drugoj sjednici Općinskog vijeća Općine Punat.

II. Obustavlja se od primjene Odluka o financiranju programa predškolskog odgoja i obrazovanja u Općini Punat koju je dana 30. srpnja 2021. godine usvojilo Općinsko vijeće Općine Punat na drugoj sjednici Općinskog vijeća Općine Punat.

III. Traži se od Općinskog vijeća da u roku od 8 dana ukloni uočene nedostatke na način da:

- stavi izvan snage odluke iz točke I. i II. u cijelosti

- ponovi postupak predlaganja i donošenja odluke iz točke I. u dijelu iz članaka 8., 9. i 10. i odluke iz točke II. u dijelu iz članaka 1. st. 1, čl. 3., 4. i 5 odnosno u onim dijelovima u kojima obustavljene odluke ne utječu na rashode Općine predviđene u proračunu Općine na način da uskladi postupak s Poslovnikom Općinskog vijeća i Zakonom o pravu na pristup informacijama.

IV. Ako Općinsko vijeće Općine Punat ne postupi po točki III. u navedenom roku, Općinski načelnik bez odgode o tome će obavijestiti nadležno tijelo, Ministarstvo pravosuđa i uprave, Sektor za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, Služba za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave, kojem će dostaviti ovu Odluku.

O b r a z l o ž e n j e

Na 2. sjednici Općinskog vijeća Općine Punat održanoj dana 30. srpnja 2021. godine (dalje u tekstu: 2. sjednica), većinom glasova usvojena je Odluka o izmjeni i dopuni Odluke o stipendiranju učenika i studenata i Odluka o financiranju programa predškolskog odgoja i obrazovanja. Nesporno je da donesene odluke predstavljaju opći akt vijeća i da u odnosu na njih Općinski načelnik ima pravo na obustavu temeljem članka 42. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje u tekstu: ZLP(R)S).

Navedene odluke uvrštene su u dnevni red 2. sjednice slijedom prijedloga za dopunom dnevnog reda, od 30. srpnja 2021.g., koji je prijedlog dopune dan na samoj toj sjednici uz prateći materijal, uz davanje vijećnicima koji nisu predlagatelji deset minuta pauze za proučavanje materijala. Očito je da su predlagatelji bili upoznati ranije sa sadržajem materijala kojeg su sastavili i predložili (te u konačnici i sami izglasali).

Navedenim odlukama Općinsko vijeće je grubo prekoračilo svoje ovlasti iz ZLP(R)S-a, Statuta Općine Punat i Poslovnika Općinskog vijeća. Nadalje, spomenutim odlukama prekršen je Zakon o proračunu i Zakon o fiskalnoj odgovornosti. Sva navedena prekoračenja su materijalno pravne prirode. Pored navedenih kršenja, donošenjem odluka iz točke I i II prekršen je predviđeni postupak donošenja općih akata Općine uređen Poslovnikom Općinskog vijeća i Zakonom o pravu na pristup informacijama. U nastavku su detaljno obrazloženi svi navedeni razlozi donošenja ove odluke.

Odlukama iz točke I. i II. odnosno proširenjem financijskih prava koja se isplaćuju iz proračuna izravno se zadire u proračunske rashode, stavke i raspored prihoda iz postojećeg i budućih proračuna Općine, nametanjem novih financijskih obveza Općini, dakle dolazi do faktične izmjene postojećeg i fiksiranja određenih rashoda za buduće proračune, odnosno do promjene proračuna.

Navedene povrede postoje u odnosu na sljedeće članke Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o stipendiranju učenika i studenata:

članak 1. kojim je proširen krug korisnika stipendije;

članak 2. kojim su povećani iznosi stipendija;

članak 4. proširenjem korisnika eliminacijom kriterija minimalnog trajanja prebivališta u Općini Punat od 2 godine bez prekida;

članak 5. proširenjem korisnika eliminacijom kriterija minimalnog trajanja prebivališta u Općini Punat od 2 godine bez prekida;

članak 6. proširenjem korisnika eliminacijom kriterija minimalnog trajanja prebivališta u Općini Punat od 2 godine bez prekida i snižavanjem praga ocjene;

u članku 7. brisanjem odredbe čl. 11. st. 3. kojom je općinskom načelniku dano pravo određivanja broja stipendija za poslijediplomski studiji, čime se izravno utječe na krug korisnika stipendije i potrebna sredstva.

Navedene povrede postoje u odnosu na sljedeće članke Odluke o sufinanciranju programa predškolskog odgoja i obrazovanja u Općini Punat,

čl. 1. st. 2. i čl. 2. kojima se nameću dodatne financijske obveze za Općinu.

Rashodi vezani uz odluku iz točke I. predviđeni su u Programu 1002, Aktivnost A100203, pozicija R196 Proračuna za 2021. u iznosu od 250.000,00 kuna, a donesenim aktom dolazi do povećanja od minimalno 250.000,00 kuna u odnosu na predviđena sredstva, budući da se iznos stipendija povećava za 100%. Dodatno, proširuje se krug mogućih stipendista, ukida se kriterij godina prebivališta te se utječe na krug korisnika stipendija za poslijediplomski studij, što procjenjujemo da će rezultirati povećanjem broja stipendista odnosno povećanja rashoda za stipendije za dodatnih 106.800,00 kn.

Rashodi vezani uz odluku iz točke II. predviđeni su u Programu 1002, Aktivnost A100202 i A100203, na pozicijama R283 i R537 Proračuna za 2021.g. u iznosu od 1.540.000,00 kn, a donesenim aktom dolazi do direktnog povećanja od otprilike 558.000,00 kuna u odnosu na predviđena sredstva. Dodatno, omogućavanje besplatnog vrtića i jaslica bez postavljenih kriterija i mjerila dovesti će do povećanja broja prijava djece za jaslice i vrtić u procijenjenom postotku od 10%, što je oko 8 djece, a što rezultira dodatnim troškovima na godišnjoj razini u procijenjenom iznosu od 316.800,00 kn.

Trenutnim Proračunom predviđen je manjak od 518.004,23 kn. Kumulativno, navedene odluke rezultiraju u predviđenom povećanju proračunskog manjka za 1.231.600,00 kn, odnosno ukupni manjak bi iznosio 1.749.604,23 kn. Ovim Odlukama predviđeni manjak se povećava za 237%. U odnosu na Proračunom planirane prihode poslovanja u iznosu 19.203.160,23 kn, ukupni manjak iznosio bi 9,11% u odnosu na postojeći proračun iz 2021.g. što je izravno kršenje Zakona o fiskalnoj odgovornosti.

Prema ZLP(R)S-u temeljni financijski akt JLS-a je proračun. Jedini ovlašteni predlagatelj proračuna je Općinski načelnik. Navedena odredba u sebi podrazumijeva da je predlaganje svih akata kojima se izravno mijenjaju proračunske stavke i izravno utječe na proračun, isključiva prerogativa Općinskog načelnika. Koja je uopće svrha detaljno zakonom uređene procedure donošenja proračuna i načela njegova sastavljanja, uključujući kao najvažnije načelo, načelo uravnoteženosti, ako se drugim aktima, bez adekvatne procedure, može jednostavno derogirati odredba proračuna i povećati određena stavka rashoda. Predmetnim postupanjem povrijeđene su odredbe o postupku donošenje proračuna iz čl. 37. do 39.a Zakona o proračun (dalje u tekstu: ZoP). Naime, prema ZoP-u postoji propisani postupak i ograničenje mogućnosti izmjene prijedloga proračuna. Tako sve izmjene i dopune koje se prihvaćaju putem amandmana ne smiju prijeći utvrđenu svotu dopuštenog manjka proračuna i projekcija (čl. 38. st. 1. ZoP), a što je povrijeđeno obustavljenim odlukama. Predlaganje povećanja proračunskih rashoda iznad iznosa utvrđenih prijedlogom proračuna može se prihvatiti samo pod uvjetom da se istodobno predloži smanjenje drugih rashoda i izdataka (čl. 38. st. 2.), što obustavljenim odlukama nije učinjeno. Konačno, prijedlozi ne smiju biti na teret proračunske zalihe, na teret dodatnog zaduživanja ili već ranije preuzetih obveza (čl. 38. st. 3), a koje je kogentno pravilo obustavljenim odlukama povrijeđeno.

Dakle, odluke koje u sadržaju mijenjaju proračun, kao što su to one iz točke I. i II. mogu se usvojiti isključivo u sklopu rasprave o proračunu, temeljem prijedloga proračuna Općinskog načelnika, uz amandmane koje poštuju prije navedena pravila iz članka 38. ZoP-a i poštujući sva druga pravila i načela proračuna.

Podrazumijeva se da je Općinski načelnik, kao uostalom velika većina građana RH za povećanje izdataka za obrazovna i pronatalitetna davanja, pa i više od predloženog, ali pri određivanju iznosa tih izdataka treba voditi računa o realnim mogućnostima, drugim izdacima i korisnicima, uz poštivanje navedenih zakona te odgovorno i realno preuzimati obveze za Općinu. Odluke iz točke I. i II. predstavljaju evidentno kršenje svih navedenih propisa s ciljem destabilizacije izvršne općinske vlasti izokretanjem temeljnih načela funkcioniranja općine prema kojima načelnik predlaže proračun, u vijeću se daju amandmani u okvirima zakona (čl. 38. ZoP) i ako se proračun ne izglasa, provodi se privremeno financiranje, a u konačnosti može doći do raspuštanja vijeća.

O kakvoj se povredi zakona i neodgovornosti radi vidljivo je iz rasprave s 2. sjednice Općinskog vijeća, na kojoj su predlagatelji propustili iznijeti o kojim se dodatnim izdacima radi, kako ih se namjerava namiriti, kako će utjecati na druge stavke proračuna, dolazi li do povrede ograničenja iz članka 38. ZoP-a i dr.

Nadalje, odlukama iz točke I. i II. povrijeđeno je načelo uravnoteženosti proračuna iz čl. 7. ZoP-a. Temeljem tog propisa do povećanja izdataka tijekom godine može doći zbog izvanrednih i nepredviđenih okolnosti tijekom godine, što donošenje odluka iz točaka I. i II. sigurno nije, a rebalans proračuna se provodi po postupku za donošenje proračuna, koji je evidentno prekršen, jer prijedlog nije podnio načelnik, pored ostalih nepravilnosti.

Nadalje, prema čl. 15. ZoP, prijedlozi akata moraju sadržavati fiskalnu procjenu, što izglasani akti očito nisu imali, a izostaje i planiranje rashoda prema procjeni gospodarskog razvoja i makroekonomskih pokazatelja iz čl. 22. ZoP-a.

Dakle neovisno o proceduralnim pitanjima, ovim aktima, u dijelu u kojem se utječe na rashode, krši se temeljna razdioba ovlaštenja i nadležnosti između načelnika i vijeća te niz pravila prema kojima se određuju rashodi na teret proračuna općine.

U nastavku se daju razlozi koji se odnose na proceduralne nepravilnosti, koje zahvaćaju cijeli sadržaj odluka iz točke I. i II. neovisno o tome utječu li na rashode općine (npr. odredbe iz točke I. kojima se mijenja nadležnost i postupak dodjele stipendije).

Do povrede u postupku predlaganja akata i donošenja akata Općinskog vijeća došlo je uslijed kršenja Poslovnika Općinskog vijeća. Prema čl. 60. u hitnom postupku se akti mogu donositi samo ako je to nužno radi uklanjanja štete, ako bi hitno nedonošenje akta imalo štetne posljedice ili zbog drugih opravdanih razloga. Hitnost nije obrazložena. Da li se radi o hitnom postupku, odlučuje predsjednik Općinskog vijeća, ali u dogovoru s općinskim načelnikom, koji očito i iz evidentnih razloga nije bio suglasan jer upravo niti jedan od uvjeta nije ispunjen. Nadalje, čak i u hitnom postupku, sjednica se saziva 24 sata od prijedloga. To se primjenjuje i na dopune dnevnog reda jer temeljem čl. 80. Poslovnika potrebno je odlučivati o hitnosti postupka i poštivati prije navedene odredbe za donošenje akta po hitnom postupku.

Pored svega navedenog, odredbom članka 11. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jedinice lokalne samouprave dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju općih akata, odnosno drugih strateških ili planskih dokumenata kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

Savjetovanje s javnošću jedinice lokalne samouprave provode preko internetske stranice i to objavom nacrta propisa, općeg akta odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja. Savjetovanje se provodi kad se radi o obvezujućim aktima opće primjene na odrediv, ali ne konkretno (poimenično) određen krug osoba odnosno subjekata, a koji utječu na njihove interese, uključujući njihova prava i obveze.

Nadalje je, između ostaloga, propisano kako su tijela javne vlasti dužna provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju od 30 dana te kako su dužna izraditi i objaviti izvješće o provedenom savjetovanju koje sadrži zaprimljene prijedloge i primjedbe te očitovanja s navedenim razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi.

Navedena obveza primjene Zakona o pravu na pristup informacijama nije ispoštovana od strane predlagača prilikom predlaganja predmetnih odluka, stoga je njihovim donošenjem počinjen propust koji je takve naravi da akt ne može opstati na pravnoj snazi. Pritom su predmetne odluke svakako od interesa za mještane Općine Punat jer se njima utječe na prava i obveze šireg kruga mještana, a što je izričito upravo sukladno i smjernicama Povjerenika za informiranje KLASA: 008-01/14-01/01, URBROJ: 401-01/13-16-01 od 21. prosinca 2016. godine, kojim je određeno da sve što vrijedi za opće akte, strateške i planske dokumente vrijedi i za njihove izmjene i dopune (pritom nije sporno da se u konkretnom slučaju ne radi samo o tehničkom usklađivanju akata s aktima više razine).

Štoviše, o navedenim propustima iz Zakona o pravu na pristup informacijama prilikom donošenja općeg akta zauzeto je i stajalište i u sudskoj praksi (pa tako i presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-120/16-5 od 28. veljače 2017. godine).

Primjena Zakona o pravu na pristup informacijama služi postizanju načela javnosti rada i ostvarenja transparentnosti u radu tijela javne vlasti koja upravljaju javnim novcem, a mještani Općine Punat imaju zakonsko pravo davanja svojih prijedloga, mišljenja, a što je u ovom slučaju izostalo.

Iz svih navedenih razloga Općinski načelnik je obustavio od primjene akte iz točke I. i II. dispozitiva i naložio otklanjanje nedostataka, pri čemu se nedostaci akata u dijelu kojim se utječe na proizvod uopće ne mogu otkloniti ponavljanjem postupka donošenja, već samo u sklopu postupka donošenja proračuna općine, dok se proceduralne nepravilnosti u drugim dijelovima akata mogu otkloniti ponavljanjem postupka predlaganja i donošenja akata.

KLASA: 021-05/21-01/6

URBROJ: 2142-02-02/1-21-8

Punat, 6. kolovoza 2021.

Općinski načelnik

Daniel Strčić, bacc. inf., v. r.